Internet et l'accès au droit
Meryem
Marzouki 1
1 Association IRIS (Imaginons un réseau Internet solidaire). 294 rue de Charenton, 75012 Paris. http://www.iris.sgdg.org. Meryem.Marzouki@iris.sgdg.org
Abstract : This paper first
reviews the legal possibilities available in France for the purpose of access
to rights. Then, the study focuses on the use of the Internet to adapt the
access to rights possibilities, and extend them to the full exercize of
citizenship.
Keywords: Internet, Access to right,
Access to citizenship, Coregulation, Public service of Justice.
Résumé : Après avoir dressé
un rapide panorama des dispositifs existants pour l'accès au droit, cet article
étudie plus précisément l'adaptation de l'accès au droit et son élargissement à
l'accès à la citoyenneté au moyen du réseau Internet.
Mots
clés :
Internet, Accès au droit, Accès à la citoyenneté, Corégulation, Service public
de la Justice.
1. Introduction
La
question de l'accès au droit constitue une préoccupation relativement nouvelle
en France, comme le constate une étude de l'École nationale de la magistrature[1]. Pourtant, certains aspects
de l'accès au droit ont déjà fait l'objet de réflexions approfondies et un
ensemble de mesures législatives et réglementaires ont été mises en place, dont
les principaux éléments sont la loi du 10 juillet 1991[2] et la loi du 18 décembre
1998[3]. La section 2 présente un
rapide panorama du dispositif pour l'accès au droit en France.
Internet
peut aider à l'accès au droit, notamment pour ce qui est du droit à
l'information. La mise à disposition des données publiques, librement et
gratuitement accessibles sur le réseau, n'est pourtant qu'un acquis récent,
comme le rappelle la section 3.
Si
la notion d'accès au droit a été étendue depuis une dizaine d'années, elle ne
deviendra un véritable moyen d'accès à la citoyenneté qu'en s'élargissant à la
possibilité de devenir acteur du droit en contribuant à son élaboration par la
société. L'adaptation du droit aux spécificités d'Internet est un secteur qui
se prête particulièrement bien à de telles expériences innovantes, comme le
montre la section 4.
La
réflexion sur les modes de régulation d'Internet en France a longtemps oscillé
entre le modèle de l'autorégulation par les acteurs eux-mêmes et celui
de la réglementation par des autorités administratives, sur le modèle du droit
de l'audiovisuel par exemple. Pour trancher ce débat, le concept de corégulation
a été proposé. Nous montrons en section 5 pourquoi cette solution est une
fausse bonne réponse.
La
section 6 développe une proposition alternative à la corégulation,
s'appuyant sur le dispositif existant pour l'accès au droit, et permettant de
l'étendre à l'accès à la citoyenneté sur Internet.
En
conclusion, nous constatons la confirmation du désengagement de l'État, y
compris de ses missions régaliennes.
La
définition de l'accès au droit a évolué depuis 1991 de la seule aide
juridictionnelle à un ensemble de mesures permettant non seulement l'aide
judiciaire, mais également le droit à l'information et au conseil, ainsi que le
recours à des méthodes de résolution amiable de conflits, à la transaction et à
la médiation pénale.
La
mise en place de structures institutionnelles d'accès au droit date de 1991,
avec les Conseils départementaux de l'aide juridique, transformés depuis 1998
en Conseils départementaux de l'accès au droit, ainsi qu'avec les maisons de la
justice et du droit (MJD), dotées d'un statut juridique en 1998.
Toutefois,
des expériences antérieures ont été mises en place par le secteur associatif.
Motivées d'une part par les carences du service public de la Justice, en
particulier en direction des populations socialement défavorisées, et d'autre
part par une complexité croissante de la vie sociale, notamment à cause de la
forte juridicisation de la société, les premières expériences se sont
essentiellement inscrites dans le champ de la médiation sociale et familiale.
Ainsi,
les Boutiques de Droit ont été créées dans la région lyonnaise dès 1975[4], pratiquant la médiation
sociale dans les quartiers. Avec la montée des exclusions, l'augmentation des
discriminations et le durcissement de la politique vis-à-vis des étrangers,
plusieurs associations spécialisées ont dû combler le besoin d'aide d'urgence,
tant pour l'information sur les droits que pour la consultation et l'aide juridique.
Les syndicats sont, pour leur part, de plus en plus amenés à jouer ce rôle,
dans le domaine du droit du travail.
Le
lecteur intéressé par une analyse plus approfondie de l'accès au droit en
France pourra se référer au dossier de l'École nationale de la magistrature
déjà cité, ainsi qu'à un document proposé sur le site de l'École nationale
d'administration[5]. Ces deux références
présentent en outre une première analyse des dispositifs mis en place par la
loi du 18 décembre 1998 sur l'accès au droit et la résolution amiable de
conflits[6].
Depuis
1996, l'utilisation d'Internet n'a cessé de se développer dans la société, pour
accompagner tous les usages : à l'école, au travail, à domicile, l'outil
se diffuse de plus en plus. L'État français a fourni un gros effort, depuis
1997, pour l'utilisation d'Internet par l'administration et par les
institutions.
Ainsi,
les usages d'Internet ne sont plus réservés à une communauté homogène
d'universitaires, comme au temps des pionniers, mais accessibles à un
plus large public, qui l'utilise pour la reproduction de ses activités
courantes. Les utilisateurs du réseau communiquent entre eux, en public ou en
privé, se regroupent par affinités, s'informent, se distraient, travaillent,
militent, protestent ou se soumettent, échangent, achètent, vendent… Le
citoyen, pour autant qu'il a accès au réseau[7], est donc en droit d'en
attendre une amélioration de ses possibilités d'accès au droit, en particulier
par l'information sur ses droits et obligations.
Une
revendication citoyenne importante a été celle de l'accès gratuit aux données
publiques, notamment juridiques, sous forme électronique. Le 16 novembre 1997,
la Déclaration de Sarrebruck est rendue publique pour annoncer la mise
en place d'un serveur juridique à la faculté de droit de l'université de
Sarrebruck, “ en mesure d'assurer, dans le respect de la réglementation
française, la fonction de "site de référence du droit français", tant
que la diffusion des données publiques n'est pas assurée en France de manière
satisfaisante ”[8]. Les signataires de la
Déclaration entendaient ainsi protester contre le fait que, malgré des discours
officiels sur la nécessité d'un accès libre et gratuit aux données publiques
essentielles[9], la diffusion sous forme
électronique du Journal officiel était assurée par une société commerciale,
bénéficiant d'une concession exclusive pour ce faire.
Ce
serveur de Sarrebruck, comme les nombreuses initiatives privées de mise à
disposition de données publiques qu'il fédérait, a longtemps été la seule
ressource gratuite et accessible sur Internet pour disposer des données
publiques juridiques et administratives. Il a fallu attendre 1998 pour que
soient mis en place progressivement par l'État deux portails, Legifrance[10] pour les données juridiques
et Admifrance pour les données administratives. Ce dernier portail a
évolué en un portail plus complet et mieux conçu, Service-public.fr[11], mis en ligne le 23 octobre
2000.
Ce
portail généraliste constitue le dernier effort en date des pouvoirs publics et
institutions pour l'accès aux données publiques. On peut considérer à présent,
moyennant des améliorations toujours possibles et nécessaires, que le
gouvernement Jospin a tenu les engagements prononcés par le Premier ministre
dans son discours de 1997 lors de l'université d'été de la communication à
Hourtin.
Pour
autant, la disponibilité de données juridiques et administratives brutes ne
suffit pas pour assurer l'accès au droit. Si ces textes sont de précieux outils
pour les professionnels comme pour les associations et tous les médiateurs de
la vie civile, ils demeurent obscurs pour le simple citoyen qui n'a pas
forcément les moyens de les comprendre et de les interpréter pour connaître ses
droits et obligations. Le secteur associatif assure, ici encore, l'information
des citoyens par la mise à disposition de sites Web explicatifs, ainsi que,
dans certains cas, par la mise en place de dispositifs électroniques pour le
conseil[12].
Si
la notion d'accès au droit a été étendue depuis une dizaine d'années, elle ne
deviendra un véritable moyen d'accès à la citoyenneté qu'en s'élargissant à la
possibilité de devenir acteur du droit, contribuant ainsi à son élaboration par
la société. L'adaptation du droit aux spécificités d'Internet est un secteur se
prêtant particulièrement bien à de telles expériences.
La
multiplicité et la diversité des usages d'Internet, alliées aux spécificités du
réseau, ne pouvaient manquer de reproduire des conflits connus, ou d'en
provoquer de nouveaux. Avec les premières affaires, largement médiatisées,
Internet a très tôt constitué un objet d'intérêt pour les juristes.
Les
initiatives privées de sites et portails juridiques ont ainsi commencé à
fleurir, proposant des textes législatifs et réglementaires, des ordonnances de
tribunaux, des éléments de doctrine et des textes de vulgarisation, sous la
forme de réponses à des questions fréquemment posées. Parallèlement, le
milieu associatif a commencé à s'intéresser à la question, et donc à proposer
des éléments d'information et d'analyse relatifs à Internet dans le cadre de
leurs activités ou secteurs d'intervention. Des associations spécialisées sur
les usages d'Internet se sont créées, contribuant à alimenter cette réflexion.
Le
mythe du vide juridique sur Internet a longtemps été alimenté par tous
ceux qui souhaitaient une réglementation spécifique de l'usage du réseau,
proposant souvent l'adaptation du droit des télécommunications, de la presse
écrite ou encore de l'audiovisuel, notamment pour trancher la question de la
responsabilité des intermédiaires techniques de la communication via Internet[13]. Divers intérêts privés ont
ainsi pratiqué un lobbying intense auprès des pouvoirs publics et du
législateur, souvent aidés par de puissants relais médiatiques. Les jugements
qui se succédaient pendant toute cette période, jusqu'au processus de
discussion des amendements Bloche à la loi sur la liberté de communication[14] ont constitué un véritable
ping-pong jurisprudentiel et législatif. La porte était ouverte à toutes les
folies de plaignants dont les intentions étaient parfois simplement vénales,
l'insécurité était totale pour toute une profession, les libertés et droits
fondamentaux étaient bafoués[15].
D'autres
intérêts privés refusaient, quant à eux, toute réglementation, séduits par le
modèle libéral de l'autorégulation. Considérant Internet comme un monde
à part, ils prônaient ainsi une sorte d'autodétermination par les
acteurs d'Internet eux-mêmes, inspirée de modèles comme celui du secteur de la
publicité, dans lequel les professionnels se sont dotés d'un code de
déontologie, dont le respect est assuré par le Bureau de vérification de la
publicité.
Après
plusieurs tentatives infructueuses, comme notamment la tentative d'élaboration
d'un Code de l'Internet[16], une mission a été confiée
par le Premier ministre au Conseil d'État, afin que soit conduite une étude sur
les questions d'ordre juridique posées par le développement d'Internet en
France. Le rapport publié fin 1998 par le Conseil d'État[17] a proposé une solution qui
se voulait une troisième voie entre la seule réglementation par la loi
et l'autorégulation complètement privée.
L'idée
de corégulation d'Internet, accompagnée de la définition d'un organisme
pour sa mise en place, était pour la première fois proposée, et défendue plus
tard dans une tribune du journal Le Monde du 27 novembre 1999 comme une idée
neuve, savant compromis entre un “ trop d'État ” qui tuerait l'État, et un “
trop de liberté ” qui tuerait la liberté. L'idée a fait son chemin au point
qu'un organisme de corégulation était mentionné à plusieurs reprises
dans le document d'orientation du gouvernement proposant une loi sur la société
de l'information, document soumis à consultation publique en octobre 1999[18].
Alors
même que le document d'orientation du gouvernement venait d'être soumis à
consultation et sans en attendre les résultats, le Premier ministre confiait
une mission au député Christian Paul, afin de définir les modalités concrètes
de mise en place d'un organisme de corégulation tel que suggéré dans le
rapport du Conseil d'État.
Dans
le cadre des auditions menées par le député, l'association IRIS a montré dans
un rapport publié en avril 2000 que la corégulation d'Internet constituait une
fausse bonne réponse, et en a démontré les principaux dangers[19] : centralisation et
concentration des pouvoirs, instauration d'un régime d'exception au droit
commun, menace sur la liberté d'expression, instauration d'une police et d'une
justice privées, absence de transparence et de contrôle démocratique,
impossible représentativité de tous les acteurs.
Dans
son rapport remis au Premier ministre en juin 2000[20], le député Christian Paul
proposait la création d'un Forum des droits sur l'Internet (FDI) en se
distinguant très nettement par rapport aux propositions qui avaient pu être
faites dans les années précédentes : Conseil de l'Internet de la mission
Antoine Beaussant en 1997 ou Organisme de corégulation du rapport du
Conseil d'État en 1998.
La
mission Christian Paul écartait fermement les principaux dangers contre
lesquels IRIS avait mis en garde dans son propre rapport sur la corégulation,
et définissait des missions pertinentes de facilitation et de pacification du
débat, reprenant d'ailleurs les principales propositions d'IRIS à ce sujet.
Toutefois,
le Forum des droits sur l'Internet imaginé par la mission présentait un
grave risque structurel de paralysie, par sa composition et son mode de
fonctionnement proposés[21]. La mission Christian Paul
n'avait en effet pas su résister à la tentation de doter le FDI d'une
représentativité et d'une légitimité auxquelles il ne peut, par définition,
prétendre et dont il n'a nullement besoin pour accomplir les missions qui lui
sont assignées.
IRIS
avait justement souhaité que cet écueil de la recherche d'une prétendue et
inutile représentativité soit évité, en proposant dans son rapport d'avril 2000
la création d'une mission interministérielle pour la citoyenneté et l'accès au
droit sur Internet, en tant qu'alternative démocratique à l'idée de corégulation.
La
contribution de l'association proposait six mesures pratiques pour la mise en
place de cette alternative : accès au droit par l'information et la
médiation au travers de cyber-MJD (maisons de la justice et du droit),
définition précise des responsabilités des acteurs par la loi, mise en place de
cyber-greffes de tribunaux pour accélérer leur saisine lorsque
nécessaire, gestion d'une ligne d'urgence par la police judiciaire (PJ-hot-line),
séparation des pouvoirs et des autorités, discussion et concertation
périodiques entre tous.
IRIS
proposait ainsi la création d'une mission interministérielle pour la
citoyenneté et l'accès au droit sur Internet et en définissait les
contours : rôle, champ d'action, composition, durée et mode de
fonctionnement.
Deux
annexes complétaient la contribution d'IRIS. La première décrivait l'expérience
de médiation menée par l'association et présentée lors d'un colloque européen
sur la résolution alternative de conflits sur Internet[22]. La seconde passait en
revue les différents systèmes de lignes d'urgence existant dans le monde,
mettant en lumière les dangers des systèmes privés ou semi-privés.
IRIS
montre dans sa contribution que la corégulation n'est en réalité qu'un
signe patent d'une nouvelle constitution libérale : ici pour Internet ou
là pour les relations entre partenaires sociaux, elle ne vise qu'à remplacer la
loi par le contrat, au mépris des valeurs fondamentales d'égalité, de
solidarité et de liberté. La corégulation n'est en effet qu'un pas de
plus vers une société de marché, dans laquelle l'État se désengage de plus en
plus au profit du secteur privé, et où le politique abdique devant l'économique
et le financier.
La
corégulation est encore plus dangereuse que l'autorégulation, car elle
devient légitimée par les pouvoirs publics. Elle constitue, en quelque sorte,
la Sainte-Alliance de l'administration et des lobbies économiques. Une
société démocratique, surtout lorsqu'elle se veut solidaire, ne peut l'accepter.
Cette
proposition, visant à étendre le service public de la Justice à l'accès au
droit et à la citoyenneté n'a pas été retenue. Le Premier ministre a donné
suite au rapport du député Christian Paul en chargeant Isabelle
Falque-Pierrotin, Conseillère d'État et auteur principal du rapport de 1998 sur
Internet et les réseaux numériques, de mettre en place les propositions émises
par le député par la création d'une association selon la loi de 1901, qui
devrait débuter ses travaux en avril 2001.
Une
note confidentielle préfigurant cette association, divulguée par la revue en
ligne Transfert[23], confirme ce que sera cette
association : une start-up publico-privée, comme n'hésite pas à la
définir publiquement[24] la Conseillère d'État
chargée de la mise en place du Forum des droits sur l'Internet.
Le
processus de réforme de la Justice en France, notamment avec la loi du 18
décembre 1998 pour l'accès au droit et la résolution amiable de conflits,
pourrait, moyennant la poursuite de cet effort et de nécessaires améliorations,
constituer les premiers pas d'un service public étendu de la Justice.
Curieusement,
son application à Internet n'a jamais été sérieusement considérée, alors même
que les spécificités du réseau et sa réglementation en construction permettent
la conduite d'expériences innovantes pour l'extension de l'accès au droit,
élargissant la notion d'accès à la Justice non seulement à l'accès aux droits
par l'information et le conseil, mais également à l'accès à la citoyenneté par
la contribution à l'élaboration du droit.
Malgré
des propositions élaborées qui ont été soumises au gouvernement, et dont
l'intérêt et la faisabilité ont été reconnus au point qu'elles ont été reprises
dans le rapport du député Christian Paul, une approche profondément libérale a
été préférée par le choix de la corégulation.
On
ne peut voir dans ce choix que la confirmation d'une volonté de désengagement
de l'État, y compris pour ce qui concerne ses missions régaliennes :
au-delà même d'Internet, la corégulation traduit une profonde remise en
question de la démocratie et de l'aptitude de l'État à exprimer l'intérêt
général, dans un contexte où le libéralisme prétend satisfaire cet intérêt
général par les mécanismes de marché.
[1] École nationale de la magistrature. Dossier sur l'accès au droit. http://www.enm.justice.fr/Centre_de_ressources/les-dossiers_de_reflexion.htm
[2] Loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. http://www.justice.gouv.fr/publicat/loi91647.htm
[3] Loi n°98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits. http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PJEDB.htm
[4] Jean-Pierre Bonafé-Schmitt. La médiation, un nouveau mode de régulation sociale. http://www.globenet.org/horizon-local/ciedel/mediat.html
[5] École nationale d'administration. Dossier sur l'accès au droit. http://www.ena.fr/F/pm/pdf/qs99/accesaudroit.pdf et http://www.ena.fr/F/pm/pdf/qs99/accesaudroit2.pdf
[6] Ministère de la Justice. Dossier sur l'accès au droit et la résolution amiable des conflits. http://www.justice.gouv.fr/publicat/note5.htm
[7] Meryem Marzouki. Le monde de l'Internet : espoir démocratique ou menace inégalitaire ?. Journée d'étude du CSA. http://www.iris.sgdg.org/documents/csa-141099.html
[8] Déclaration de Sarrebruck. http://juripole.u-nancy.fr/declaration.html
[9] Lionel Jospin. Préparer l'entrée de la France dans la société de l'information. Discours prononcé lors de l'université d'été de la communication à Hourtin en 1997. http://www.premier-ministre.gouv.fr
[10] http://www.legifrance.gouv.fr
[11] http://www.service-public.fr
[12] cf. par exemple le travail de l'association "Droits pour tous" avec son site http://www.sos-net.eu.org
[13] Meryem Marzouki. Responsabilité civile et pénale dans la communication publique sur Internet. Après-demain (revue de la Ligue des droits de l'homme). N°°430-431, janvier-février 2001.
[14] IRIS. Dossier sur la loi liberté de communication. http://www.iris.sgdg.org/actions/loi-comm
[15] IRIS. Arrêtons le ping-pong jurisprudentiel et législatif !. http://www.iris.sgdg.org/actions/loi-comm/ping-pong.html
[16] Antoine Beaussant. Charte et Conseil de l'Internet. Rapport au ministre des Télécommunications. http://www.planete.net/code-internet/
[17] Conseil d'État. Internet et les réseaux numériques. Rapport au Premier ministre. http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/rapce98/accueil.htm
[18] IRIS. Dossier sur la loi sur la société de l'information. http://www.iris.sgdg.org/actions/lsi
[19] IRIS. Pour une alternative démocratique à la corégulation d'Internet: Proposition de création d'une mission interministérielle pour la citoyenneté et l'accès au droit sur Internet (MICADNET). Rapport. http://www.iris.sgdg.org/documents/rapport-coreg
[20] Christian Paul. Du droit et des libertés sur l'internet. Rapport au Premier ministre. http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/pagsi2/lsi/rapportcpaul/sommaire.htm
[21] IRIS. Rapport Christian Paul sur la corégulation : Le projet écarte les principaux dangers, mais comporte un grave risque structurel de paralysie. Communiqué de presse. http://www.iris.sgdg.org/info-debat/comm-coreg0700.html
[22] Meryem Marzouki. Iris Mediation Experiment. Atelier européen sur les résolutions alternatives de conflits. http://www.iris.sgdg.org/documents/adr-wshop
[23] Isabelle Falque-Pierrotin. Note de présentation du Forum des droits de l'Internet. Divulguée et mise en ligne par la revue Transfert. http://www.transfert.net/fr/cyber_societe/article.cfm?idx_rub=87&idx_art=4436
[24] Transfet. Interview-portrait de Isabelle
Falque-Pierrotin. http://www.transfert.net/fr/cyber_societe/article.cfm?idx_rub=87&idx_art=4242